ОБ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ УГОЛОВНОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Егорова Н. А., доктор юридических наук, доцент Волгоградской академии МВД России

     Под уголовной политикой в собственном смысле слова понимается политика государства в области борьбы с преступностью, реализуемая средствами уголовного права. Антикоррупционная политика – это политика государства в сфере противодействия коррупции как сложному социальному явлению. В настоящей статье речь пойдет об антикоррупционной уголовной политике России, т.е. о таком направлении государственной деятельности, как противодействие коррупции уголовно-правовыми мерами.

   На сегодняшний день ни один нормативный акт Российской Федерации четко не определяет понятие «коррупция». Федеральный закон «О противодействии коррупции», который должен решить эту проблему, предполагается принять в 2007 году[1]. Анализ этимологии слова «коррупция», проектов упомянутого закона, действующего уголовного законодательства и международных договоров заставляет сделать вывод об отсутствии единообразия в понимании феномена коррупции как общесоциального явления и как его части, выступающей объектом именно уголовно-правового воздействия. Тем не менее, содержание этих источников дает основания полагать, что коррупция в наиболее широком смысле – это внешнее проявление конфликта интересов в управлении. Подтверждением тому служит не только легальная трактовка конфликта интересов (см. п. 1 ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ[2] и п. 2 ст. 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ[3]), но и тот факт, что любой акт общественно опасного поведения всегда есть воплощение конфликта между личным (групповым) и государственным и (или) общественным интересами.

     Коррупция как объект уголовно-правового воздействия может трактоваться двояким образом. С одной стороны, она представляет собой совокупность наиболее опасных для общества конфликтов такого рода - как признанных уголовно противоправными (управленческие преступления), так и не признанных таковыми, но заслуживающих криминализации. В узком же смысле коррупция, требующая уголовно-правового реагирования, - это только часть управленческих преступлений и иных общественно опасных деяний лиц, выполняющих управленческие функции.

    Поэтому антикоррупционную уголовную политику также следует понимать в широком и узком смыслах: в первом – как направление деятельности государства по противодействию всем общественно опасным деяниям управляющих субъектов; во втором – как борьбу с отдельными видами такого общественно опасного поведения. Последние предусмотрены Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. и Конвенцией ООН против коррупции 2003 г.[4], которые Россия ратифицировала, и благодаря этим источникам узкое понимание антикоррупционной уголовной политики обретает относительную определенность.

    Так же, как и в уголовной политике в целом, в антикоррупционной уголовной политике существуют три уровня 1) концептуальный; 2) законодательный; 3) правоприменительный (Г.М. Миньковский)[5]. На концептуальном уровне – это теоретические положения и основанные на них предложения по совершенствованию уголовного законодательства об управленческих (коррупционных) преступлениях; на законодательном – уголовное правотворчество; на правоприменительном – применение норм уголовного права о названных преступлениях.

    Антикоррупционная уголовная политика России, рассматриваемая на концептуальном уровне, переживает непростой период поиска оптимальной теоретической модели государственно-властной деятельности, которая обеспечила бы эффективную уголовно-правовую борьбу с коррупцией. Преобладают суждения о необходимости криминализации тех или иных видов общественно опасного поведения служащих, наделенных управленческими полномочиями – в том числе, такой криминализации, которая нужна для последовательного выполнения Россией своих обязательств перед международным сообществом. Эта тенденция, конечно, в определенной степени оправданна. Представляется, однако, что не все подобные идеи бесспорны. Так, В.В. Лунеев утверждает, что в России необходима криминализация «коррупционного лоббизма», «коррупционного фаворитизма», «коррупционного протекционизма», «коррупционного непотизма»[6]. Однако автором не приводятся ни дефиниции перечисленных понятий, ни аргументы в пользу уголовно-правового (а не иного) реагирования на эти явления, ни хотя бы примерные признаки предлагаемых составов преступлений. Граница между правомерным и противоправным лоббизмом в России пока еще четко не определена, равно как и не выработано единообразное толкование понятия «лоббизм»; отсутствует и однозначное отношение к этому политическому явлению. Фаворитизм, протекционизм, непотизм всегда предполагают предпочтение должностным лицом личных (групповых, корпоративных, ведомственных) интересов государственным (общественным) интересам по причинам, вытекающим из отношений, непосредственно не связанных со служебной деятельностью. Безусловно, такое предпочтение со стороны субъекта власти способно нанести вред личности, обществу, государству. Но можно ли добиться значительного снижения распространенности такого служебного поведения посредством уголовной репрессии? Вряд ли. Никакие правовые нормы неспособны заставить человека перестать быть носителем различных социальных ролей и выразителем несовпадающих интересов, поэтому отсутствие во власти фаворитизма, протекционизма и непотизма – просто фантастическая картина, которая может стать былью, наверное, только при «цивилизации машин». Право – не единственный вид социальных норм, регулирующих властные отношения. А то, что власть – «социальная игра»[7], которая всегда существовала преимущественно благодаря неформальным правилам, не вызывает сомнений.

    Обретает популярность идея отказа от понятия должностного лица в уголовном праве и замена его термином «публичный служащий». Считаю, что понятие должностного лица как специального субъекта преступления нужно сохранить в УК по следующим основаниям. Отсутствие этого термина в Законе о гражданской службе не означает, что надо отказаться от понятия «должностное лицо» в УК. Этот закон (в отличие от уголовного) преследует свои специфические цели. Действительно, в нем предусмотрены требования, ограничения и запреты, единые для всех государственных гражданских служащих. Но это вовсе не свидетельствует об одинаковой общественной опасности нарушений названных требований, ограничений и запретов служащими разных уровней, хотя и в рамках одного вида службы. Понятие «должностное лицо» (а не «публичный служащий») несколько раз встречается в Конституции РФ. Оно присутствует в 6902 нормативных правовых актах федерального уровня (в том числе, в ч. 2 ст. 1 Закона о муниципальной службе, где упоминаются «выборные должностные лица местного самоуправления») и в 1588 нормативных правовых актах Волгоградской области[8]. Замена понятия «должностное лицо» на понятие «публичный служащий», по-видимому, потребует внесения изменений и в Конституцию РФ, и в многочисленные нормативные правовые акты, а также в категориальный аппарат юридических наук. Признание субъектами известных управленческих преступлений любых публичных служащих не вполне согласуется с дифференциацией уголовной ответственности как генеральным направлением уголовной политики России. Тезис «чем больше власти, тем выше ответственность» более адекватен как принципу справедливости, так и современной криминальной ситуации в России.

    Некоторые специалисты предлагают ввести в уголовное право России норму о коррупционном обогащении[9]. Напомню, что, согласно Конвенции ООН 2003 г., незаконное обогащение – это «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать». Сразу бросается в глаза противоречие приведенной нормы принципу презумпции невиновности. К тому же, с точки зрения канонов уголовного права превышение доходов физического лица над его расходами – это не деяние, и вообще – не объективная сторона преступления, поскольку здесь отсутствуют как действие (бездействие), так и деятель. Справедливости ради надо отметить, что В. Борков в предлагаемой им редакции статьи 290.1 «Коррупционное обогащение» указывает на превышение должностным лицом своих активов, а равно активов близких родственников над законными доходами, подчеркивая, что имеются в виду и деятельность, и ее результат. По смыслу ст. 20 Конвенции ООН 2003 г., превышение реальных доходов над законно допустимыми как юридический факт – это не действие, а событие. Действие либо бездействие, результатом которых стало данное событие, надо установить, а потом еще доказать, что это поведение нарушало какие-либо правовые нормы. В редакции В. Боркова обогащение в своей сути - это любое противоправное поведение должностного лица, вызвавшее превышение его активов, а равно активов близких родственников над законными доходами, т.е. диспозиция гипотетической ст. 290.1 УК оказывается неопределенной. Такие диспозиции действующему УК неизвестны и едва ли вообще имеют право на существование.

    В. Борков считает, что в перспективе норма о незаконном обогащении должна стать общей по отношению к нормам о корыстных коррупционных преступлениях. Кроме того, автор выступает сторонником более радикального решения, чем в ст. 20 Конвенции ООН 2003 г., утверждая о «ненужности» разумного объяснения превышения активов над законными доходами со стороны должностного лица. Значительная (предположительно - от 30 миллионов рублей) разница между фактическими и законными доходами, пишет он далее, и так с очевидностью свидетельствует о коррумпированности должностного лица.

   Такая позиция вызывает категорические возражения. Общая норма не может быть настолько общей, чтобы ею охватывались злоупотребление должностными полномочиями, получение взятки, незаконное участие в предпринимательской деятельности, убийство из корыстных побуждений или по найму; совершенные лицом с использованием своего служебного положения торговля людьми, использование рабского труда, мошенничество, присвоение или растрата, участие в банде или преступном сообществе (преступной организации) и др. преступления, в результате которых должностное лицо или его близкие родственники могут незаконно обогатиться. Что же касается понимания В. Борковым самого факта существенного превышения активов над законными доходами как достаточного свидетельства «коррумпированности» субъекта, то такой подход означает революцию не только в уголовном праве, но и в уголовном процессе. Обогащению, которое превышает некую границу, придается свойство доказательства, имеющего заранее установленную силу, что недопустимо (ч. 2 ст. 17 УПК РФ).

    Положительную роль для концепции антикоррупционной уголовной политики могли бы сыграть и такие методы, как декриминализация (установление в уголовном законе минимального стоимостного предела предмета взятки (коммерческого подкупа), при недостижении которого состав преступления отсутствует (при условии, что нет вымогательства взятки или предмета коммерческого подкупа); устранение уголовной ответственности за так называемую «взятку-благодарность» за правомерное служебное поведение; разумная формализация оценочных понятий «существенного нарушения» («существенного вреда») применительно к имущественному вреду в составах управленческих преступлений – в первую очередь, в главах 23 и 30 УК); депенализация (освобождение от уголовной ответственности при определенных условиях не только взяткодателя (лица, передавшего предмет коммерческого подкупа), но и взяткополучателя или лица, получившего предмет коммерческого подкупа); дифференциация и унификация, а также индивидуализация уголовной ответственности за коррупционные преступления.

    Говоря о российской антикоррупционной уголовной политике на уровне правотворчества, следует отметить относительную стабильность УК в части регламентации оснований уголовной ответственности за должностные преступления (гл. 30 УК) и преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23 УК). Серьезными новациями в этих главах за десять лет действия УК 1996 г. стали изменения, внесенные Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. Ни одно из них не получило однозначно положительной оценки у научной общественности и правоприменителей. На мой взгляд, эти нововведения представляют собой неудачное воплощение заслуживающих внимания идей[10]. Так, идея усиления ответственности должностных лиц за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов реализовалась в появлении ст. 285.1 и 285.2 УК с более мягкими санкциями, чем в ст. 285 УК. В ст. 293 УК в качестве последствий указаны крупный ущерб (ч. 1 ст. 293 УК), тяжкий вред здоровью (ч. 2 ст. 293 УК), смерть человека (ч. 2 ст. 293 УК), смерть двух или более лиц (ч. 3 ст. 293 УК), но законодатель «забыл» о таких последствиях халатности, как легкий и средней тяжести вред здоровью. И, пожалуй, самым загадочным из рассматриваемых дополнений УК остается распространение сферы действия нормы примечания 1 к ст. 201 УК (о понятии лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации) не на весь Кодекс, как того требуют свойство системности права и здравый смысл, а только на статьи главы 23 УК и статью 196 УК.

    Нельзя не упомянуть и о проектах Федерального закона «О противодействии коррупции»[11], который задуман как «рамочный». Основные положения проекта № 148067-3, принятого в первом чтении 20 ноября 2002 г.[12], не выдерживали критики. В целом документ был чрезмерно репрессивным.

     Несколько лучше проект, подготовленный ко второму чтению[13]. Тем не менее, серьезные недостатки у данного варианта проекта есть. Так, в качестве одного из оснований для признания правонарушения коррупционным названа «противоправность действий (бездействия), содержащая степень общественной опасности» (ст. 2). Редакционное несовершенство приведенной формулировки очевидно: общественная опасность и противоправность – самостоятельные признаки правонарушения. Еще одно основание ответственности за коррупцию, по мысли авторов проекта, – «наличие достаточных данных либо совокупность сведений», свидетельствующих об определенных правонарушениях (далее приводится их перечень). Наблюдается смешение признаков коррупционного правонарушения как основания юридической ответственности и признаков, необходимых и достаточных для начала юридического процесса по делу о таком правонарушении. Статьи по ключевым вопросам анализируемого проекта отсылают к другим нормативным актам (в том числе, к УК РФ), что заставляет усомниться в необходимости комплексного антикоррупционного закона прямого действия. Нормы, которые, действительно, новы и могли бы применяться непосредственно, - это, пожалуй, только положения о незаконном обогащении и его последствиях (ст. 2, 11). Но стоит ли ради них принимать самостоятельный закон? Думается, подобные положения следовало бы включить в уже действующие федеральные законы, регулирующие служебную деятельность, а также в Кодекс корпоративного поведения.

     Сколько-нибудь серьезного влияния на антикоррупционную уголовную политику России Закон о коррупции (если он будет принят в таком виде) оказать не должен - ни как «идейная платформа» для будущих изменений и дополнений в УК, ни с точки зрения межотраслевых связей уголовного права (вопросы уголовно-правового характера должны регулироваться исключительно УК). Подтверждением этому может служить, в частности, ч. 2 ст. 6 проекта, где записано: «Признание правонарушения (проступка) коррупционным является обстоятельством, отягчающим ответственность за его совершение». Здесь составители проекта совершенно обоснованно не упомянули о коррупционных преступлениях, при назначении наказания за которые суд обязан учитывать в качестве отягчающих лишь обстоятельства, перечисленные в ч. 1 ст. 63 УК.

    Что касается правоприменительного уровня антикоррупционной уголовной политики, то немаловажную роль в обеспечении ее единства и соответствия УК способен сыграть Верховный Суд РФ путем дачи разъяснений по вопросам судебной практики по делам об управленческих преступлениях. В этой связи в ближайшем будущем целесообразно принятие Пленумом Верховного Суда РФ постановления о судебной практике по делам о преступлениях должностных лиц и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях (а, возможно, и иных служебных преступлениях).

[13] См.: http://www.pkrf.ru/Pravo/FZ_OPK.htm. 2007. 20 сентября.

Опубликовано в издании: Российский криминологический взгляд. 2007. № 4. С. 138-142.