ПОНЯТИЕ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА И МЕЖОТРАСЛЕВАЯ ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ (УНИФИКАЦИЯ) ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

   Егорова Н. А., профессор кафедры уголовного права ВА МВД России, доктор юридических наук, доцент

   Право – специфический инструмент управления общественными процессами. Одним из «рычагов» такого управления выступает юридическая ответственность за правонарушения. В настоящий период в России, как никогда, актуально усовершенствование правовой регламентации ответственности за нарушения правовых норм субъектами, выполняющими властные, управленческие функции. Это вызвано принятием ряда антикоррупционных изменений и дополнений действующего законодательства в конце 2008 г. Для успешного противодействия коррупции необходимы, помимо всего прочего, четкие и непротиворечивые дифференциация и унификация юридической ответственности за названные правонарушения.

   Дифференциация предполагает разделение, расслоение чего-то единого на отдельные, самостоятельные составляющие; унификация – обратный процесс. Применительно к ответственности за управленческие правонарушения исходным для характеристики противоправного деяния в качестве управленческого правонарушения является понятие должностного лица, или лица, выполняющего управленческие функции. Нарушение норм различных отраслей права, совершенное таким лицом в правовой связи с выполнением управленческих функций, есть управленческое правонарушение.

   Использование в законодательстве (в том числе, в уголовном) одного и того же термина («должностное лицо» либо «лицо, выполняющее управленческие функции») - предпосылка правильной (последовательной и непротиворечивой) межотраслевой дифференциации ответственности за управленческие правонарушения и внутриотраслевой дифференциации уголовной ответственности за управленческие преступления. Такое единообразие позволяет 1) усмотреть взаимосвязи между существующими и предполагаемыми в результате дифференциации (унификации) нормами различных отраслей права; 2) избежать необоснованных криминализации и декриминализации социально вредоносных деяний в сфере управления; 3) избежать чрезмерного «дробления» единых оснований юридической ответственности одной и той же отраслевой принадлежности, а при избыточной дифференциации – преодолеть его; 4) восполнить пробелы в праве на межотраслевом и внутриотраслевом уровнях.

   О должностном лице упоминается в Конституции РФ (ч. 2 ст. 15, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46). Однако до сих пор в российском праве отсутствует не только общеправовое, но даже единое хотя бы для двух отраслей права понятие должностного лица. Не решена эта проблема и в новом антикоррупционном законодательстве. Казалось бы, разработчики проекта Федерального закона «О противодействии коррупции» просто обязаны были включить в данный закон дефиницию понятия «должностное лицо». Однако этого не было сделано.

   Уголовно-правовое понятие должностного лица - традиционно одно из самых совершенных. На сегодняшний день в российском праве понятие «должностное лицо» унифицировано в пределах одной отрасли права (уголовного права) и в пределах института административной ответственности (и то не окончательно), что влечет ряд негативных последствий.

   Во-первых, рассогласованность уголовно-правового и административно-правового (точнее, административно-деликтного) понятий должностного лица. Так, согласно примечанию к ст. 2.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях[1] (в ред. Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 9-ФЗ), «под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». Кроме того, как указано далее, к должностным лицам приравнены некоторые другие субъекты административных правонарушений.

   Расхождения между административно-правовым и уголовно-правовым понятиями очевидны: согласно КоАП, к должностным лицам относятся управленцы любых государственных и муниципальных организаций; в соответствии с п. 1 примечаний к ст. 285 Уголовного кодекса РФ[2], должностные лица выполняют свои функции только в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Помимо должностного лица, в КоАП упоминается еще один специальный субъект управленческих правонарушений - должностное лицо организации (независимо от формы собственности), принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства (п. 1 ст. 18.9). Не совсем понятно соотношение этого термина с понятием должностного лица в примечании к ст. 2.4 КоАП.

   Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ КоАП был дополнен ст. 19.28 («Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»). Согласно пп.1 и 2 примечаний к данной статье, под должностными лицами в ст. 19.28 понимаются лица, указанные в примечаниях 1-3, 5 к ст. 285 УК, а под лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, - лицо, указанное в примечании 1 к ст. 201 УК. Таким образом, при квалификации правонарушения по ст. 19.28 КоАП правоприменителю, в силу прямого указания закона, следует руководствоваться уголовно-правовыми понятиями «должностное лицо» и «лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации» Но это противоречит ст. 2.4 КоАП, действие которой распространяется на весь КоАП.

   Во-вторых, имеет место недостаточная ясность относительно объема и содержания понятия должностного лица, используемого в нормах иных отраслей права (конституционного, регулирующего позитивную управленческую деятельность административного, гражданского, трудового и др.). Анализ нормативных правовых актов различных отраслей российского законодательства дает основания предполагать, что различия в понимании должностного лица наблюдаются, главным образом, не в содержании, а в объеме данного понятия. Например, понятие должностного лица в Конституции РФ шире, чем в уголовном праве. То же самое следует сказать об объеме данного понятия в КоАП. В отраслевых законах, регулирующих особые разновидности общественных отношений, понятие должностного лица бывает как более широким, так и более узким, чем в примечании 1 к ст. 285 УК. Это объясняется задачами конкретного нормативного правового акта, предназначенного для урегулирования специфических общественных отношений.

   Устранить отмеченное несовершенство российского права можно, распространив понятие «должностное лицо» в УК на лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих или иных организациях. Безоговорочное отнесение данной категории субъектов к должностным лицам (так называемым «иным должностным лицам») в уголовном праве означало бы сближение трактовок должностного лица в регулятивных и охранительных отраслях права. Это необходимо не только для избежания ненужных сложностей при решении правоприменительного вопроса привлечения к уголовной ответственности «должностных лиц организаций» (должностные лица коммерческих или иных организаций по уголовному праву – не должностные лица), но и для четкой межотраслевой дифференциации ответственности должностных лиц на законодательном уровне.

   Пока дифференциация данного вида оставляет желать лучшего. Так, до недавнего прошлого законодательству об административных правонарушениях были известны понятие «лицо, выполняющее управленческие функции в организации» (ст. 14.22 КоАП) и составы общих управленческих правонарушений: ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21 КоАП) и совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22 КоАП). Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 139-ФЗ указанные статьи исключены из КоАП, и теперь в законодательстве об административных правонарушениях не предусмотрены составы общих управленческих правонарушений, аналогичные составам ст. 201, 285, 286 УК. Получается, что, изначально взяв курс на относительно последовательную дифференциацию уголовной и административной ответственности управленцев, законодатель впоследствии отступил от него. В результате образовался пробел в административно-деликтном праве, и у правоприменителя, по-видимому, часто возникает соблазн использовать ресурсы уголовного права там, где достаточно было бы административной ответственности.

   В-третьих, статус должностного лица не определен в важнейших нормативных правовых актах, регулирующих публично-служебные отношения (например, в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ[3]; «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ[4]; «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ[5], а также в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[6]).

   Итог всего отмеченного выше - опасность правоприменительного произвола при констатации наличия (отсутствия) состава правонарушения, а также при выборе правовой нормы, подлежащей применению в случае привлечения субъекта к юридической ответственности.

   Таким образом, уголовно-правовая и административно-правовая дефиниции рассматриваемого понятия вполне могут быть использованы для определения должностного лица как универсального межотраслевого термина после приведения их в соответствие друг другу.

   Представляется, что при возможном в перспективе создании единого общеправового понятия должностного лица наиболее сильным будет влияние именно уголовно-правовых разработок в этой области как наиболее глубоких и основательных.

   Универсальное понятие лица, выполняющего управленческие функции (должностного лица) как предпосылка дифференциации (унификации) юридической ответственности за управленческие правонарушения должно базироваться на положениях, выработанных за многие годы в правотворческой, правоприменительной и научной деятельности. Учитывая, что в основном законе России – Конституции РФ – а также в нормативных правовых актах различных отраслей, теоретической юриспруденции употребляется термин «должностное лицо», целесообразно начать с замены уголовно-правового понятия «должностное лицо» понятием «публичное должностное лицо», а термина «лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации» - понятием «иное должностное лицо».

   В этой связи Общую часть УК следовало бы дополнить нормами примерно следующего содержания:

   С т а т ь я... Должностные лица

   1. Должностными лицами в статьях настоящего Кодекса признаются служащие, выполняющие функции публичного управления (публичные должностные лица) и служащие, выполняющие функции частного управления (иные должностные лица).

   2. Публичным должностным лицом в статьях настоящего Кодекса признается служащий, постоянно или временно, в связи с занятием соответствующей должности либо без таковой, выполняющий управленческие функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, государственных корпорациях, политических партиях, Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, Банке России, стратегических акционерных обществах, открытых акционерных обществах, 100 % акций которых принадлежат государству или муниципальному образованию, в других открытых акционерных обществах при представительстве интересов государства или муниципального образования, а также в иных случаях выполнения публичных управленческих функций.

   Публичным должностным лицом в статьях … настоящего Кодекса признается также служащий, выполняющий управленческие функции в иностранных, международных публичных организациях, в межгосударственных органах[7].  

   3. Иным должностным лицом в статьях настоящего Кодекса признается служащий, постоянно или временно, в связи с занятием соответствующей должности либо без таковой, выполняющий управленческие функции в коммерческой или иной организации, за исключением организаций, указанных в части второй настоящей статьи, а также в иных случаях выполнения функций частного управления.

   Изложенные предложения de lege ferenda могут быть взяты за основу и при разработке определения общеправового понятия должностного лица.

Опубликовано в издании: Право как ценность и средство государственного управления обществом. - Вып. 6. : сб. науч. тр. / под ред. проф. П.В. Анисимова. - Волгоград: ВА МВД России, 2009. С. 38-44.