УГОЛОВНО-ПРАВОВОЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

   Егорова Н.А., доцент кафедры уголовного права ВА МВД России, доктор юридических наук, доцент

   «Внешне борьба с коррупцией обычно напоминает череду кампаний, приуроченных к политическим сезонам. Однако, в сущности, это непрерывный процесс»[1], - пишет С. В. Максимов. Действительно, актуальность борьбы с коррупцией в России давно стала очевидной для общественного сознания вообще и для сознания политической элиты – в частности. Представителями высшей государственной власти был предпринят ряд мер, направленных на разработку нормативной базы противодействия коррупции, а также на предупреждение и пресечение актов коррупционного поведения.

   Очередной шаг в этом направлении сделан 19 мая 2008 г., когда Президент России Д. А. Медведев подписал Указ № 815 «О мерах противодействия коррупции»[2]. Данным указом образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, и председателю президиума Совета предписано в месячный срок представить проект Национального плана противодействия коррупции.

   25 июня 2008 г. названный проект представлен главой администрации Президента РФ С. Е. Нарышкиным. В настоящее время данный документ не опубликован. Но известно, что он состоит из четырех разделов, один из которых (первый) посвящен законодательному обеспечению противодействия коррупции. При этом в качестве первостепенной меры в плане указана разработка до 1 октября 2008 г. проекта Федерального закона «О противодействии коррупции»[3].

   Позволю себе заметить, что при наличии грамотной и реалистичной программы противодействия коррупции необходимость в подобном федеральном законе отпадает[4]. Что же касается уголовно-правовых мер, то они, не являясь первоочередными в рассматриваемом случае, все же должны быть предприняты. Хотелось бы высказать некоторые соображения насчет изменений уголовного закона, целесообразных в рамках данного политического курса.

   Прежде всего, отмечу, что эти изменения не должны быть простым переносом в Уголовный кодекс РФ[5] положений известных конвенций, ратифицированных Россией в 2006 г.[6] Если уж речь идет о национальной антикоррупционной концепции, то в ней следует учесть российские правовые традиции – как правотворческие, так и правоприменительные.

   В аспекте борьбы с коррупцией российский уголовный закон уже много лет подвергается критике – к сожалению, не всегда справедливой[7]. На мой взгляд, та часть действующего УК, которая имеет непосредственно антикоррупционную направленность (главы 23 и 30 УК) в целом может быть оценена положительно. Соответствующие уголовно-правовые нормы при их последовательном и правильном применении способны серьезно изменить в лучшую сторону сложившуюся ситуацию в сфере борьбы с коррупцией. Главная причина неэффективности такой борьбы кроется в фактическом существовании в механизме уголовно-правового регулирования такого звена, как политическое решение. При бездействии данного «теневого» элемента уголовный закон зачастую не применяется.

   Желательные в перспективе изменения УК, направленные на совершенствование противодействия коррупции, можно классифицировать на две группы:

1)    основанные на положениях названных Конвенций;

2)    основанные на российской криминологической реальности и исследованиях российских специалистов в области уголовного права.

Рассуждая о возможных новеллах первой группы, необходимо акцентировать внимание на том, чего, на наш взгляд, не следует делать нашему законодателю.

   Так, одно из самых уязвимых правотворческих решений, которые могут последовать в результате ратификации упомянутых международных договоров, - это отказ от традиционного содержания понятия «должностное лицо» и расширение его за счет любых публичных служащих (п. «а» ст. 1 Конвенции СЕ 1999 г.) и лиц, предоставляющих публичные услуги (ч. 4 ст. 8 Конвенции ООН 2003 г.). Такой подход будет означать не только чрезмерную криминализацию служебного поведения, но и искусственное уравнивание степени общественной опасности деяний управленцев и рядовых служащих[8]. Это противоречит идее дифференциации ответственности как одного из направлений современной правовой политики. К тому же, это будет дополнительным (уже на законодательном уровне) оправданием правоприменительной практики, которая ориентирована преимущественно на борьбу с низовой коррупцией.

   Не согласуется с идеей межотраслевой дифференциации юридической ответственности и перспектива конструирования состава злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК) как формального (ст. 19 Конвенции ООН 2003 г.). Это повлечет стирание грани между преступным должностным злоупотреблением и умышленными служебными проступками и криминализацию огромной массы таких проступков. Даже те авторы, которые выступают сторонниками формального состава злоупотребления должностными полномочиями, не оспаривают необходимость сохранения криминообразующего признака «существенности» нарушения прав и законных интересов, хотя относят его к деянию, а не к последствиям[9].

   Вопреки мнению ряда специалистов, полагаю нецелесообразным введение в уголовное право России нормы о коррупционном обогащении, под которым понимается «значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать» (ст. 20 Конвенции ООН 2003 г.). Приведенное положение не только противоречит уголовно-процессуальным принципам презумпции невиновности (ст. 14 УПК РФ) и свободы оценки доказательств (ч. 2 ст. 17 УПК РФ). Непонятно, кто и за какое деяние будет привлекаться к уголовной ответственности, поскольку превышение доходов физического лица над его расходами – это не деяние как обязательный признак объективной стороны преступления. Превышение реальных доходов над законно допустимыми является юридическим фактом-событием, а не деянием. Деяние, ставшее причиной данного события, подлежит доказыванию - причем как его фактическая сторона, так и его правовые свойства (нарушение норм права). Одной уголовно-правовой нормой не могут охватываться все мыслимые варианты(!) противоправного поведения. В противном случае в УК появится статья с неопределенной диспозицией, что противоречит принципу законности (ч. 1 ст. 3 УК). Ни о какой определенности преступности деяния УК в такой ситуации нельзя будет утверждать. Сказанное не означает, что подобную норму ни при каких условиях нельзя имплементировать в отечественное право. Однако эта норма не должна стать уголовно-правовой[10].

   Борьба с коррупцией средствами уголовного права невозможна без четкого определения границ уголовно-правового воздействия на акты коррупционного поведения. Иначе неизбежен произвол при квалификации содеянного как преступного либо непреступного. Поэтому ожидаемые нововведения второй группы должны представлять собой воплощение идеи межотраслевой дифференциации ответственности за коррупционные правонарушения. Поставленная задача достижима путем формализации оценочных понятий, обозначающих криминообразующие признаки составов коррупционных преступлений («существенное нарушение», «существенный вред» и «тяжкие последствия» в статьях глав 23 и 30 УК). Такая тенденция уже наметилась, о чем свидетельствует, в частности, изменение редакции ст. 293 УК (Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ). Недавно законодатель восстановил в диспозиции ч. 1 ст. 293 УК признак «существенного нарушения», однако имущественный ущерб как последствие халатности остался формализованным (Федеральный закон от 8 апреля 2008 г. № 43-ФЗ). Главное различие между злоупотреблением должностными полномочиями и халатностью заключается в форме вины, вследствие чего неодинаковый подход законодателя к способам описания последствий в этих составах нелогичен.

   Противодействие взяточничеству по-прежнему представляет собой одно из ключевых направлений уголовно-правовой борьбы с коррупцией. При этом, несмотря на развернутую внутриотраслевую дифференциацию уголовной ответственности за получение взятки, пределы уголовно наказуемого взяточничества остаются размытыми. Это вызвано отсутствием в уголовном законе указания на стоимостные характеристики предмета взятки, отделяющие преступное от непреступного. Допустимо предположение, что законодатель признает преступлением получение и дачу взятки, независимо от ее суммы (кроме случаев малозначительности деяния – ч. 2 ст. 14 УК). Однако особенности современной российской коррупции заставляют усомниться в справедливости такого решения. Вряд ли вознаграждение в виде банки кофе, пачки чая, коробки конфет и т.п., передаваемое и получаемое за поведение должностного лица, не нарушающее правовых норм, должно считаться предметом преступления. Конечно, при решении вопроса о квалификации содеянного как преступления или проступка следовало бы принимать во внимание не только вид и размер незаконного вознаграждения, но и его характер (подкуп или благодарность), а также способ получения (имело ли место вымогательство взятки), правомерность или противоправность служебного поведения должностного лица, за которое получено (передано) вознаграждение. Учитывая уже имеющийся у отечественного законодателя опыт правовой регламентации ответственности за мелкое и уголовно наказуемое хищение, можно прийти к выводу, что серьезных препятствий для введения в КоАП РФ административной ответственности за мелкое взяточничество не имеется.

   Более последовательную межотраслевую и внутриотраслевую дифференциацию ответственности за коррупционные правонарушения означало бы изменение объема и содержания уголовно-правового и административно-правового понятий должностного лица (примечание 1 к ст. 285, примечание к ст. 2.4. КоАП РФ). Данные понятия необходимо сделать едиными для уголовного и административного права (на сегодняшний день они различаются), а в более отдаленном будущем – и для всех отраслей российского права. Внутри отрасли уголовного права требуется преобразование уголовно-правовых понятий «должностное лицо» и «лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации». Отдельные позитивные изменения в этом направлении мы уже наблюдаем. Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ в примечание 1 к ст. 285 УК внесено дополнение, в соответствии с которым должностными лицами теперь признаются лица, выполняющие организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных корпорациях[11].

  Такими видятся основные направления эволюции уголовного закона в сторону усиления его антикоррупционной составляющей, ориентированности на противодействие наиболее опасным проявлениям коррупции.

   В связи со сказанным нельзя не прокомментировать последние изменения и дополнения, внесенные в главу 30 УК Федеральным законом от 8 апреля 2008 г. № 43-ФЗ. Данным законом изменена редакция ст. 292 УК («Служебный подлог») и введена ст. 292.1 («Незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации»). В ст. 292 УК появилась часть вторая, предусматривающая квалифицированный состав служебного подлога, сконструированный по типу материального: «Те же деяния, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». С учетом того, что максимальные сроки наиболее строгого вида наказания по ч. 2 ст. 292 УК и ч. 1 ст. 285 УК одинаковы (лишение свободы на срок до четырех лет), необходимость такого законодательного решения не совсем понятна. Конечно, возможны ситуации, когда служебный подлог влечет существенное нарушение перечисленных интересов. Но в таких случаях не было препятствий для применения ч. 1 ст. 285 УК по правилу конкуренции части и целого. Кроме того, законодатель не регламентировал ответственность за служебный подлог, в результате которого наступили тяжкие последствия.

   Еще больше вопросов вызывает ст. 292.1 УК. Во-первых, сомнительно место ее расположения в УК. В статье предусмотрена ответственность за незаконные действия (бездействие) должностного лица или государственного служащего, связанные со специфическими документами: паспортом гражданина РФ и документами, необходимыми для приобретения гражданства РФ, т.е. такого рода деяние нельзя отнести к общим должностным преступлениям, для которых отведена гл. 30 УК. Логичнее было бы поместить данную статью в главу 32 УК («Преступления против порядка управления»). Во-вторых, анализируемая статья содержит специальные виды превышения должностных полномочий и служебного подлога (ч. 1 ст. 292.1 УК), а также халатности (ч. 2 этой же статьи). Причем значительного усиления ответственности за данные преступления (по сравнению с ответственностью за деяния, предусмотренные ч. 1 ст. 286 УК и ч. 1 ст. 293 УК) не наблюдается. Действительно новым (и не бесспорным как по форме, так и по существу) решением здесь видится только криминализация превышения полномочий и халатности государственных служащих, не обладающих статусом должностного лица.

   Таким образом, рассмотренные изменения и дополнения УК имеют фрагментарный и бессистемный характер. Остается надеяться, что в дальнейшем наш законодатель откажется от такого способа «усовершенствования» уголовно-правового противодействия коррупции.

[11] Такое предложение было обосновано автором настоящей статьи в ряде публикаций, а также в докторской диссертации.

Опубликовано в издании: Право как ценность и средство государственного управления обществом : сб. науч. тр. / редкол. : П.В. Анисимов, И.А. Есипова, А.Г. Фастов. - Волгоград: ВА МВД России, 2008. Вып. 5. С. 60-66.